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Análisis de las iniciativas presentadas recientemente en la Cámara de Diputados

por Rodolfo Hernández Corchado Última modificación 15/05/2010 23:12

Elaborado para la Coalición por los Derechos Políticos de los Mexicanos en el Extranjero. 18 de abril de 2010

Análisis de las iniciativas presentadas recientemente en la Cámara de Diputados

Raúl Ross Pineda

Durante la presente legislatura la Cámara de Diputados ha recibido dos iniciativas de ley relacionadas con la recuperación de los derechos políticos de los mexicanos en el extranjero. Éstas tienen que ver con su representación en el Congreso mexicano y con la extensión del empadronamiento en el extranjero.

Una de esas iniciativas la presentó la diputada Alejandra Noemí Reynoso Sánchez (PAN) el 15 de diciembre de 2009. En su parte sustancial propone reformar el (Cofipe) de la manera que a continuación se transcribe:

"Artículo 38

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

a) a s)…

t) Generar las condiciones que garanticen el ejercicio de los derechos político-electorales de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero, incorporar a los emigrantes en la toma de decisiones del país y salvaguardar su derecho a votar y ser votados.

u) a v) …

Artículo 128

1. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores tiene las siguientes atribuciones:

a) a e)…

f) La Dirección Ejecutiva podrá presentar los servicios del Registro Federal de Electores en el Extranjero, de acuerdo a las modalidades, criterios y disposiciones que dicte el instituto;

g) a q) …

Artículo 177. El instituto podrá realizar programas y campañas de credencialización en el extranjero, ya sea de carácter temporal o permanente. Para ello, podrá suscribir convenios de colaboración con la finalidad de utilizar las embajadas, consulados y oficinas de representación nuestro país en el exterior para dar cumplimiento a dicho propósito.

Asimismo, el instituto podrá establecer oficinas propias o bien desplegar caravanas o esfuerzos de movilización en las zonas de alta y mediana concentración de mexicanos en el extranjero para poder realizar las campañas de credencialización; en cualquier caso, deberá ser el personal independiente del instituto, en todo momento, quien conduzca y lleve a cabo las campañas y procesos de credencialización.

Artículo 221. Las listas que los partidos políticos registren ante el instituto para diputados y senadores por el principio de representación proporcional, deberán incluir a ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero, de la siguiente manera:

a) En el caso de las listas regionales para diputados, deberán registrar como titulares, para cada una de las cinco circunscripciones, al menos a un emigrante entre los lugares 1 y 10 del orden de las mismas; a un segundo emigrante entre los lugares 11 y 20; un tercero entre los lugares 21 y 30; y un cuarto emigrante entre los lugares 31 y 40 de la lista.

b) En el caso de la lista nacional para senadores, deberán registrar como titulares, al menos a un emigrante entre los lugares 1 y 10 del orden de ésta; a un segundo entre los lugares 11 y 20; y a un tercer emigrante entre los lugares 21 y 30.

Artículo 314. La Coordinación del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero del Instituto deberá reiniciar su funcionamiento en el primer mes del año previo a la elección, a fin de participar en los procesos de planeación y presupuestación, con la finalidad de generar las condiciones óptimas para el éxito del voto extraterritorial, así como para contar con campañas de promoción y de información oportunas y con la suficiente anticipación."1

La iniciativa de la diputada Reynoso fue turnada a la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados y actualmente se encuentra pendiente de dictamen.

La otra iniciativa la presentó el diputado César Augusto Santiago Ramírez (PRI) el 25 de marzo de 2010. Esta iniciativa es un amplio paquete de reformas a la Constitución, del cual se extrae a continuación sólo la parte relevante al asunto aquí tratado.

"Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en circunscripciones plurinominales.

Artículo 53. La….

Para la elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas, se constituirán seis circunscripciones electorales plurinominales, cinco dentro del país, y una sexta destinada a la representación de los mexicanos residentes en el extranjero. La ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de las cinco circunscripciones correspondientes al país, que tendrán carácter regional.

Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:

I. …

II. Todo partido político que alcance por lo menos, el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional.

III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados que le corresponda en cada circunscripción plurinominal con base en las listas registradas. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en dichas listas.

IV. …

V. DEROGADA

VI. En los términos de las fracciones III y IV anteriores, la asignación de las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se encuentre en el supuesto de la fracción III, se adjudicará a los demás partidos políticos...

Artículo 55. Para ser diputado se requieren los siguientes requisitos:

I. ...

II. ...

III. Ser …

(...)

Para poder figurar en la lista de la sexta circunscripción, se requiere ser residente en el extranjero, con residencia efectiva fuera del país de más de tres años.

(...)

Artículo Transitorio

Único. Las presentes modificaciones entrarán en vigor el 1 de septiembre de 2011."2

Esta iniciativa del diputado Santiago se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados y actualmente se encuentra pendiente de dictaminar.

Estas iniciativas son una innegable manifestación de simpatía hacia demandas de los migrantes mexicanos que se debe apreciar en todo lo que vale. Estas contribuyen a crear un clima favorable a las demandas de los migrantes e implican cierto grado de compromiso de parte de los partidos a que pertenecen sus proponentes. Esto es particularmente valioso porque son los partidos con los mayores grupos parlamentarios en ambas cámaras del Congreso. Ese mismo compromiso se puede hacer extensivo al PRD a juzgar por otras iniciativas que con los mismos propósitos ha presentado en legislaturas anteriores.

Sin embargo, además de su valor político, aún queda por evaluar los méritos de cada una y su viabilidad legislativa. Esto es lo que a continuación se examina.

 

a) La representación en el Congreso

En cuanto a la representación de los migrantes en el Congreso las iniciativas ilustran claramente una disyuntiva inmediata acerca de la fórmula más conveniente para obtenerla. Por un lado se propone una reforma constitucional para crear una sexta circunscripción electoral, mientras que por el otro se propone adoptar una forma de acción afirmativa reformando solamente el Cofipe.

Vale aclarar que para reformar el Cofipe se requiere la aprobación de la mayoría simple de los legisladores (50 por ciento más uno) en cada una de las cámaras; mientras que para una reforma constitucional se requiere la aprobación de una mayoría calificada (de dos terceras partes) en ambas cámaras, más su ratificación por la mayoría de los congresos estatales.

También ha de tenerse presente que el plazo límite para modificar la legislación que regirá en las elecciones de 2012 vencerá a finales de junio de 2011, y el último período ordinario de sesiones del Congreso para consumar alguna reforma antes de ese límite concluye el 30 abril de 2011. Aunque el Congreso se puede convocar para un período extraordinario de sesiones, nadie puede garantizar que vaya a ocurrir.

En términos generales, es obvio que una reforma constitucional toma más tiempo y esfuerzo que una al Cofipe. Además, nótese que en el artículo transitorio de la iniciativa que aquí se comenta, su proponente señala el 1 de septiembre de 2011 como la fecha de su entrada en vigor. Aún más, en la eventualidad de que esta reforma constitucional fuera aprobada, todavía hará falta otra reforma, al Cofipe, para reglamentar la constitucional.

En el escenario más optimista, la fórmula de sexta circunscripción –tal como fue presentada—quedaría lista, cuando muy temprano, a partir de la elección de 2015.

Por otro lado, una observación menor a la propuesta de la panista es al inciso b del artículo 221. La lista nacional para senadores tiene 32 lugares; al proponer cambios sólo hasta el lugar número 30 deja la impresión de que la propuesta está incompleta.

Otros puntos a contrastar son:

* La propuesta priista agrega el voto en el extranjero en la elección de la Cámara de Diputados; la otra, no.

* La iniciativa panista propone representación en ambas Cámaras del Congreso, la otra sólo la propone para la Cámara de Diputados.

* El total de candidaturas y curules para migrantes resultante de cada opción, sería diferente.

Una observación más general es que la iniciativa de la diputada Reynoso trata exclusivamente sobre los derechos de los mexicanos en el extranjero, la iniciativa del diputado Santiago es un paquete de reforma política mucho más amplio, del que la propuesta de sexta circunscripción es tan sólo uno de sus componentes. Una desventaja de este formato es que una hipotética aprobación de este componente podría quedar subordinada a la aprobación del paquete en su totalidad.

 

b) El empadronamiento en el extranjero

Considerando que la iniciativa del diputado priista no aborda el empadronamiento en el extranjero, las siguientes referencias solo pueden ser a la propuesta de la diputada panista.

En el artículo 177 propuesto, el mandato de extender el empadronamiento al extranjero quedaría más o menos bien establecida con lo que dice el primer párrafo. Pero la redacción de su segundo párrafo no funciona. A expresiones como “desplegar caravanas o esfuerzos de movilización”, aunque pudieran comprenderse coloquialmente, les falta el rigor y la precisión que el lenguaje jurídico y legislativo exige. Además, decir que las actividades de credencialización se limiten a “las zonas de alta y mediana concentración de mexicanos en el extranjero” es una expresión que necesita una mejor redacción para que no entre en conflicto con el concepto universal del sufragio.

En el mismo segundo párrafo también dice que “deberá ser el personal independiente del instituto, en todo momento, quien conduzca y lleve a cabo las campañas y procesos de credencialización.” La proponente omite una explicación que lo justifique, por lo que resulta incomprensible el porqué una tarea encomendada al IFE deba ser ejecutada por personas independientes del instituto. Se entendería establecer que éstas sean personas ajenas a los partidos o al gobierno, pero ¿porqué independientes del IFE?

Por otro lado, mientras que para ordenar la representación política en el texto se usa el verbo deberá --que implica una instrucción imperativa clara--, en lo relativo al empadronamiento en el extranjero se emplea el verbo podrá, lo cual implica que el IFE no quedaría categóricamente obligado a cumplir con las atribuciones de empadronar.

Lo abordado previamente sería suficiente para otorgar explícitamente al IFE la atribución de empadronar en el extranjero. Sin embargo si se pretende reglamentar este empadronamiento, sería recomendable modificar además los artículos que definen la actual cartografía electoral, dado que los nuevos registros en el extranjero la harían quedar obsoleta.

Finalmente, si en el empadronamiento en el extranjero se asignara algún papel a las embajadas y los consulados mexicanos, es preferible que quede claramente establecido en la ley y no que quede como materia de convenio a negociar con la Secretaría de Relaciones Exteriores.

 

c) Mejorar el procedimiento para votar desde el extranjero

Finalizada la primera experiencia mexicana de voto en el extranjero, en 2006, ésta fue evaluada por la Coordinación del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero (COVE), que fue la unidad técnica que el IFE emplazó para coordinar las actividades correspondientes. El documento que contiene esa evaluación así como un grupo de recomendaciones derivadas de ella se conoce como el Libro Blanco3. Cabe mencionar que a dicha evaluación también contribuyeron varias agrupaciones de migrantes que estuvieron cerca de este proceso.

Es de ese Libro Blanco de donde la diputada Reynoso rescata la idea expresada en el artículo 314 que propone, donde se dice que “La Coordinación del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero del Instituto deberá reiniciar su funcionamiento en el primer mes del año previo a la elección”.

En las recomendaciones del Libro Blanco se distingue entre
a) Recomendaciones administrativas,
b) Recomendaciones al marco reglamentario del Libro Sexto del Cofipe, y
c) Recomendaciones en torno al marco legal.

La idea de reactivar la COVE4 en enero del año previo al de la elección corresponde al marco reglamentario, aunque nada impide que eso sea incorporado directamente al Cofipe. Sin embargo, si se pretende hacerlo de esta manera, en la propuesta de Reynoso haría falta agregar otro artículo al Cofipe en el que se le diera existencia previa a la COVE.

Si se hace lo anterior, entonces también sería oportuno revisar si cabe combinarlo con la siguiente recomendación administrativa tomada del Libro Blanco y que va en la misma dirección:

"Se sugiere que el IFE mantenga una política pública dirigida a los mexicanos residentes en el extranjero. Para ello, sería conveniente la puesta en operación de una oficina permanente especializada en la materia que articulara los proyectos y actividades desarrollados por las áreas sustantivas del Instituto y que fortaleciera los vínculos con organizaciones, líderes y ciudadanos residentes en el extranjero."5

De cualquier manera que se pretenda reformar el Cofipe sería deseable que tal oportunidad se aprovechara para incluir reformas que simplifiquen, agilicen y abaraten la elección en el extranjero.

Por ejemplo, se podría aliviar la carga que significó para el votante la obligación de solicitar su registro en la lista de votantes en el extranjero usando el servicio de correo registrado en lugar del ordinario. En Estados Unidos cada elector interesado debió pagar cerca de diez dólares por este servicio. Además, el envío registrado implica un trámite que debe efectuarse en ventanilla, en horas hábiles de oficina y normalmente en inglés.

Eso significó que el votante promedio, además del pago en efectivo, debió distraer tiempo de su horario laboral primero para solicitar su inscripción y otra vez para enviar su voto. La exigencia de usar el correo registrado fue -–después de la falta de credenciales de elector-- la principal causa del abstencionismo involuntario.

La obligatoriedad en la ley del uso del correo registrado se justificó sólo como mecanismo para asegurar la correspondencia al IFE proveniente en el extranjero. Al respecto cabe mencionar que en la elección para gobernador de Michoacán, en 2007, el primer ejercicio de voto en el extranjero se hizo usando el servicio de correo ordinario y no pasó nada lamentable. Se podría admitir incluso que los envíos fueran enviados por servicio de paquetería.

 

Conclusión

Arriba se han descrito algunas ventajas, desventajas y omisiones de las dos iniciativas de ley más recientes. Se pueden aplaudir las buenas intenciones expresadas en su contenido y la oportunidad que representan para reabrir en el Congreso la discusión de estos asuntos. Pero en resumen, para una reforma viable para las elecciones de 2012, sería altamente recomendable elaborar una nueva iniciativa, integral, más completa y menos vulnerable.

1 Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 15 de diciembre de 2009.

2 Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, 25 de marzo de 2010.

3 Informe final sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Instituto Federal Electoral, Coordinación del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero, diciembre de 2006.

4 La COVE, dependiente de la Secretaría Ejecutiva, es una figura no del Cofipe sino una unidad técnica prevista en su reglamento y que se creó por acuerdo del Consejo General del IFE, el 14 de junio de 2005. La actual Oficina de Vinculación Electoral de los Mexicanos en el Extranjero, adscrita a la Coordinación de Asuntos Internacionales, se creó en enero de 2009.

5 Informe final sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Instituto Federal Electoral, Coordinación del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero, diciembre de 2006.

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